近日,国务院公布《关于加强地方政府性债务管理的意见》,对十八届三中全会《决定》、预算法修正案等对地方政府债务的原则性规定进行了全面系统的落实和详尽阐释。http://www.hibor.com.cn【慧博投研资讯】《意债务,中央政府实行不救助原则。http://www.hibor.com.cn(慧博投研资讯)《意见》料将对未来债券市场构成和走势产生深远影响。
对于新增地方政府性债务,《意见》从发行规模限制、债务类型、偿债机制、债务风险管理等债务发行到偿还的全过程进行了详尽的规定。(1)发行规模方面,仅有省级政府有权发行地方政府性债务,且必须在由财政部测算、国务院确定、全国人大或常委会批准的限额内发行。(2)债务类型方面,规定地方政府不得通过企事业单位举借债务,地方政府债务分为一般债券融资(针对无收益的公益性事业)和专项债券融资(针对有一定券以一般公共预算收入偿还,专项债券以对应的政府性基金或专项收入偿还,并明确禁止政府对PPP 模式下的特别项目的公司承担偿债责任。(4)债务风险管理方面,《意见》明确指出要硬化预算约束,中央政府实行不救助原则,地方政府偿债困难时,要控制项目支出、压缩政府公用经费、处置存量资产等方式进行偿还。
对于既有地方政府存量债务,《意见》给出了明确的处置指引。(1)对既有债务性质进行甄别,对地方政府举借以及企事业单位举借但属于政府应当偿还的债务,纳入一般债务和专项债务管理,其他债务由企事业单位承担。(2)纳入预算管理的地方政府存量债务,可以申请债券置换,以降低利息负担。(3)对于存量债务的处置,顺序为:项目收入偿还——提升项目盈利能力,增强偿债能力——需地方政府偿还债务,由地方政府偿还——必要时处置政府资产——债权人按商业化原则承担损失。(4)对在建项目,通过银行贷款、PPP 模式等方式解决后续融资问题。
我们认为,《意见》最为重要的原则性规定有三点,其一是政府和企业债务分开,其二是地方政府的债务只能用于公益性资本支出和归还存量债务,其三是地方政府自负偿债责任、中央政府不救助。三大基本原则使得长期以来地方政府基于城投公司等融资平台进行融资,投资于地方基础设施建设,并基于地价上涨后的土地出让收入偿还债务,并拉动GDP 的模式从根本上被瓦解,地方政府债务真正回到公共产品提供的根本性目的之中。
对于既有存量债务,《意见》也明确要求地方政府对需地方政府偿还的存量债务负责,中央政府并不会最终进行救助。未来几年内,由于地方政府存量债务的处置,可能出现零星的风险暴露和违约事件,对债券市场形成短期影响;而从更长时期内来看,《意见》的出台对既有的地方政府主导的GDP 发展模式提出严峻挑战,未来需要土地制度改革、行政体制改革和财税体制改革的配套,以根本性厘清政府与市场的关系,提升经济发展的效率,而此次公布的《意见》可作为上述系列改革初期的实质性举措之一。
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